【中國環(huán)保在線 名家論談】PPP項目涉及融資、建設、運營、政策變更等諸多風險,這就要求項目運行的理論層面或者方案設計層面應科學規(guī)劃、穩(wěn)妥探索,以助力PPP項目落地后產(chǎn)生良好效益。綜合各個風險層面,目前環(huán)保PPP項目低需求風險在實操過程中已逐漸顯露,關系著政府和社會資本方之間的合作關系能否持續(xù)良好。
近日,財政部會同有關行業(yè)部門啟動第四批PPP示范項目申報。申報條件比此前三批更為嚴格,體現(xiàn)出對PPP項目落地質量的更高要求。風險分擔、明確產(chǎn)出、集成績效、依效付費是業(yè)界已形成共識的PPP四大核心原則,績效是否明確、風險分配是否合理、競爭是否充分是財政部PPP中心和E20環(huán)境平臺在聯(lián)合編著《PPP示范項目案例選編——水務行業(yè)(第二輯)》時篩選項目的三大標準。
其中,從實操層面而言,風險對于政府和社會資本方都是極為關注的問題,因為風險關乎每一方利益、也關系PPP的終成敗。在項目落地之前,風險主要體現(xiàn)理論層面或者方案設計層面。隨著更多項目落地,政府和社會資本在合作過程中遇到的卻是實實在在、會造成實際損失的風險。PPP項目涉及融資、建設、運營、政策變更等諸多風險,本文僅分析環(huán)保PPP低需求風險的實際問題及優(yōu)化建議,為降低環(huán)保及其他領域PPP項目實操風險、保障政府和社會資本合作得以良性發(fā)展提供參考。
一、實操中低需求風險已開始暴露
風險分擔已有系列政策規(guī)范?!蛾P于推廣運用政府和社會資本合作模式有關問題的通知》(財金〔2014〕76號)明確提出“按照‘風險由適宜的一方來承擔’的原則,合理分配項目風險,項目設計、建設、財務、運營維護等商業(yè)風險原則上由社會資本承擔,政策、法律和低需求風險等由政府承擔。”
《關于印發(fā)政府和社會資本合作模式操作指南(試行)的通知》(財金〔2014〕113號)要求PPP實施方案中必須包括“風險分配基本框架”的內(nèi)容,即按照風險分配優(yōu)化、風險收益對等和風險可控等原則,綜合考慮政府風險管理能力、項目回報機制和市場風險管理能力等要素,在政府和社會資本間合理分配項目風險。
《關于規(guī)范政府和社會資本合作合同管理工作的通知(財金〔2014〕156號)》規(guī)定:“在PPP項目合同中要始終貫徹物有所值原則,在風險分擔和利益分配方面兼顧公平與效率:既要通過在政府和社會資本之間合理分配項目風險,實現(xiàn)公共服務供給效率和資金使用效益的提升,又要在設置合作期限、方式和機制時,統(tǒng)籌考慮社會資本方的合理收益預期、政府方的財政承受能力以及使用者的支付能力,防止任何一方因此過分受損或超額獲益。”
此外,《政府和社會資本合作項目財政承受能力論證指引》(財金[2015]21號)要求測算風險承擔支出;《PPP物有所值評價指引(試行)》(財金[2015]167號)在定性評價中包括風險識別與分配指標,定量評價中要求測算項目風險成本,都體現(xiàn)了政策對PPP項目風險有著高度重視。
低需求風險在實操中具有獨特性。環(huán)保是PPP應用早且為廣泛的領域,其實施效果在一定程度上代表著全國PPP事業(yè)的整體成效。環(huán)保實操中面臨的許多風險,也是幾乎所有PPP領域普遍需要應對的問題。其中,低需求風險具有獨特性,其實質是反映該公共服務的實際需求與預期需求(或規(guī)劃需求)的差異,內(nèi)涵中也包括限制政府上馬競爭性項目的行為,其結果則關乎政府相應的財政支出是否真正做到“物有所值”,關系到政府和社會資本方之間的合作關系能否持續(xù)良好。收費公路等領域的PPP項目同樣涉及低需求風險的問題。
低需求風險已在某些項目中出現(xiàn)。比如,本世紀初,中部某市一污水處理廠BOT項目一期工程建成后,配套網(wǎng)管建設等問題遲遲未能解決,處理水量無法達到預期且政府付費不到位等原因,項目終移交給地方政府平臺公司,政企合作失敗。此外,某環(huán)保公司在中部多省運營的近10個污水處理項目,連續(xù)三年處于實際污水處理量低于基本水量的情形,個別項目甚至連續(xù)三年實際污水處理量占基本水量的比例不超過25%。有關監(jiān)管部門因此特別要求該公司解釋這類項目是否存在政府違約的風險,政府是否能按約及時支付污水處理費或調整處理價格等。西部某縣級市工業(yè)園區(qū)投資建設5000t/d污水處理設施,基本水量為4000t,但實際進水量不足1000t,要達到基本水量取決于未來能否有大體量項目入駐園區(qū)。如果園區(qū)招商滯后,一方面水量上不去,另一方面政府稅收不改善,項目持續(xù)性勢必成為棘手難題。
從這些案例可以看出,低需求風險在實踐中一旦形成,很可能直接導致政府付費風險,甚至雙方無法談攏而面臨項目終止的局面。
二、低需求風險責任如何“擔”
目前大部分約定由政府承擔。以污水處理為例,該類PPP項目一般約定基本水量(保底水量),且約束對象主要是政府(如果沒有達到基本水量,政府按基本水量付費,“照付不議”)。這種風險通常為政府所承擔。
很多污水處理項目都約定了在規(guī)定年限中(如運營期開始的前三年),60%-80%不等的基本水量。通常,所在城市城鎮(zhèn)化水平越高、經(jīng)濟發(fā)展水平越高、項目所覆蓋的范圍越高,這一比例相反越低。基本水量成為傳統(tǒng)污水處理企業(yè)的基本收入保障,一定程度上具有“旱澇保收”的特征。在這種機制下,通常還會約定在實際處理量超過設計規(guī)模時,政府對社會資本(或項目公司)的付費標準及付費金額相應調整機制。
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