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【中國(guó)環(huán)保在線 行業(yè)動(dòng)態(tài)】1994年我國(guó)開始分稅制改革，引入稅收返還和轉(zhuǎn)移支付制度；轉(zhuǎn)移支付又被劃分為一般性轉(zhuǎn)移支付、專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付。2011年，隨著財(cái)政部要求將預(yù)算外資金管理的收入全部納入預(yù)算管理，財(cái)政預(yù)算體系形成了財(cái)政預(yù)算“四本賬”：公共財(cái)政預(yù)算收支、政府性基金預(yù)算收支、國(guó)有資本經(jīng)營(yíng)預(yù)算收支以及社?；痤A(yù)算收支。從財(cái)政列支項(xiàng)目的具體名稱觀察，與環(huán)保相關(guān)的財(cái)政預(yù)算收支主要體現(xiàn)在公共財(cái)政預(yù)算收支、政府性基金預(yù)算收支兩本賬，因此，本文數(shù)據(jù)分析將在這兩本賬中展開。
簡(jiǎn)要回顧財(cái)政預(yù)算史。1994年我國(guó)開始分稅制改革，引入稅收返還和轉(zhuǎn)移支付制度；轉(zhuǎn)移支付又被劃分為一般性轉(zhuǎn)移支付、專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付。其中，專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付是指，中央財(cái)政為實(shí)現(xiàn)特定的宏觀政策及事業(yè)發(fā)展戰(zhàn)略目標(biāo)，以及對(duì)委托地方政府代理的一些事務(wù)進(jìn)行補(bǔ)償而設(shè)立的補(bǔ)助資金，需按規(guī)定用途使用。2011年，隨著財(cái)政部要求將預(yù)算外資金管理的收入全部納入預(yù)算管理，財(cái)政預(yù)算體系形成了財(cái)政預(yù)算“四本賬”：公共財(cái)政預(yù)算收支(或一般公共預(yù)算收支、公共預(yù)算收支)、政府性基金預(yù)算收支、國(guó)有資本經(jīng)營(yíng)預(yù)算收支以及社?；痤A(yù)算收支。
從財(cái)政列支項(xiàng)目的具體名稱觀察，與環(huán)保相關(guān)的財(cái)政預(yù)算收支主要體現(xiàn)在公共財(cái)政預(yù)算收支、政府性基金預(yù)算收支兩本賬，因此，本文數(shù)據(jù)分析將在這兩本賬中展開。首先從公共財(cái)政預(yù)算收入(或公共預(yù)算收入)與公共財(cái)政預(yù)算支出(或公共預(yù)算支出)說起。
備注：全文數(shù)據(jù)按照當(dāng)年決算數(shù)字統(tǒng)計(jì)。
全國(guó)公共預(yù)算收入：稅收占比與增幅雙緩降
公共預(yù)算收入分為稅收收入與非稅收收入兩部分。2008年至2017年十年之間，在全國(guó)公共預(yù)算收入中，稅收收入占比小幅減少(從88%左右下降至82%—83%左右)，而非稅收入占比小幅增加(從11%增長(zhǎng)至18%左右)；其中，稅收收入占比小幅減少狀況發(fā)生于2014年，之后持續(xù)降低。
除此之外，全國(guó)歷年公共預(yù)算收入增長(zhǎng)速度與稅收收入增長(zhǎng)速度呈完全正相關(guān)關(guān)系，而非稅收入增長(zhǎng)幅度的劇烈波動(dòng)則會(huì)使得這種正相關(guān)關(guān)系發(fā)生一定程度的偏離。2009年至2011年期間，全國(guó)公共預(yù)算收入增長(zhǎng)幅度持續(xù)升高；從2012年開始，稅收收入增長(zhǎng)幅度不斷下降并持續(xù)至2016年，2017年開始回穩(wěn)；2017年非稅收入的負(fù)增長(zhǎng)使得當(dāng)年全國(guó)公共預(yù)算收入增幅低于稅收收入增幅。
全國(guó)公共預(yù)算收入：中央與地方分庭抗禮
全國(guó)公共預(yù)算收入等于中央公共預(yù)算收入加地方公共預(yù)算本級(jí)收入。1994年分稅制改革前，一多半公共預(yù)算收入被地方占有，中央占比一直低于40%；中央占比全國(guó)的數(shù)字，1994年接近1978年，約20%左右。1994年分稅制改革后，中央與地方分別占比全國(guó)公共預(yù)算收入均在50%左右；在國(guó)家公共預(yù)算收入構(gòu)成中，中央與地方呈現(xiàn)分庭抗禮的局面。
另外，對(duì)比中央公共預(yù)算收入分結(jié)構(gòu)變化和地方公共預(yù)算收入分結(jié)構(gòu)變化時(shí)發(fā)現(xiàn)：相比地方而言，中央非稅收入增長(zhǎng)速度的變化異常激烈，呈現(xiàn)大升大降的狀況。
十年公共預(yù)算支出：中央增加1.6倍、地方增加2.5倍
一般公共預(yù)算支出從兩個(gè)層面展開，中央一般公共預(yù)算支出、地方一般公共預(yù)算支出。2008年至2017年，中央公共預(yù)算支出增加1.6倍、地方公共預(yù)算支出增加2.5倍。
在一般公共預(yù)算體系中，本文將直接列明環(huán)境保護(hù)或項(xiàng)目表述名稱與環(huán)保相關(guān)項(xiàng)目納入統(tǒng)計(jì)范圍內(nèi)，經(jīng)過對(duì)比發(fā)現(xiàn)：環(huán)境保護(hù)(或節(jié)能環(huán)保)、城鄉(xiāng)社區(qū)環(huán)境衛(wèi)生(環(huán)衛(wèi)開支)與本文分析直接相關(guān)；另外，政府性基金支出也有體現(xiàn)環(huán)保項(xiàng)目(可再生能源電價(jià)附加收入安排的支出、廢棄電器電子產(chǎn)品處理基金支出、污水處理費(fèi)相關(guān)支出)。數(shù)據(jù)分析也將從兩個(gè)賬本分別展開。
考慮到十年間中央和地方公共預(yù)算支出均呈現(xiàn)積極增長(zhǎng)狀況，那么，全國(guó)公共預(yù)算給環(huán)保支出了多少？
全國(guó)公共預(yù)算每花100元、4元給環(huán)保
因2010年之前全國(guó)公共預(yù)算支出并未直接列明城鄉(xiāng)社區(qū)環(huán)境衛(wèi)生，所以，2008年、2009年僅有環(huán)境保護(hù)數(shù)據(jù)。數(shù)據(jù)統(tǒng)計(jì)結(jié)果顯示，2010年-2017年全國(guó)環(huán)境保護(hù)和城鄉(xiāng)社區(qū)環(huán)境衛(wèi)生的公共預(yù)算支出總額呈逐年上升狀態(tài)，而兩項(xiàng)支出在全國(guó)公共預(yù)算支出占比僅微小上揚(yáng)，占比一直不足4%；且上升幅度不超0.4%。
簡(jiǎn)言之，八年間，環(huán)境保護(hù)支出、環(huán)境衛(wèi)生支出占比全國(guó)公共預(yù)算支出僅增加0.4%左右；公共預(yù)算每花100元，4元花給了環(huán)保，且八年沒有變化。
考慮到中央公共預(yù)算支出又劃分為中央本級(jí)支出、中央對(duì)地方稅收返還和轉(zhuǎn)移支付(包含一般性轉(zhuǎn)移支付、專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付)，中央對(duì)地方稅收返還和轉(zhuǎn)移支付可能與地方公共預(yù)算支出存在交叉統(tǒng)計(jì)現(xiàn)象，則國(guó)家公共預(yù)算支出=中央公共預(yù)算本級(jí)支出+地方公共預(yù)算支出。
環(huán)境保護(hù)支出分別出現(xiàn)在中央本級(jí)支出、中央對(duì)地方轉(zhuǎn)移支付、地方公共預(yù)算支出等；而城鄉(xiāng)社區(qū)環(huán)境衛(wèi)生支出僅在地方公共預(yù)算支出出現(xiàn)，中央公共預(yù)算并未對(duì)此項(xiàng)作安排，本文不再對(duì)城鄉(xiāng)社區(qū)環(huán)境衛(wèi)生做單獨(dú)分析。
地方財(cái)政環(huán)境保護(hù)實(shí)際支付壓力逐年增加
因環(huán)境保護(hù)支出分別出現(xiàn)在中央本級(jí)支出、中央對(duì)地方轉(zhuǎn)移支付、地方公共預(yù)算支出等科目中，同時(shí)考慮到地方預(yù)算支出存在中央對(duì)地方轉(zhuǎn)移支付的部分，則地方環(huán)境保護(hù)實(shí)際支出=全國(guó)環(huán)境保護(hù)支出-中央環(huán)境保護(hù)支出(中央本級(jí)支出+對(duì)地方轉(zhuǎn)移支付)，按照中央本級(jí)支出、中央對(duì)地方轉(zhuǎn)移支付、地方實(shí)際支出三個(gè)維度，則全國(guó)環(huán)境保護(hù)支出實(shí)際發(fā)展趨勢(shì)如下圖所示。
2012年之前，中央環(huán)境保護(hù)支出(中央本級(jí)支出+對(duì)地方轉(zhuǎn)移支付)與地方環(huán)境保護(hù)實(shí)際支出所占比例呈現(xiàn)穩(wěn)定狀態(tài)。從2013年開始，兩者對(duì)比發(fā)生較大變化，中央環(huán)境保護(hù)預(yù)算支出占比急劇下降，而地方預(yù)算支出急劇上升。
中央對(duì)環(huán)境保護(hù)的兩項(xiàng)支出中，中央本級(jí)支出在加強(qiáng)而對(duì)地方轉(zhuǎn)移支付力度在下降：中央本級(jí)支出從遠(yuǎn)低于3%快速提升至9%左右；而中央轉(zhuǎn)移支付占比卻急劇下降。該變化與國(guó)家宏觀政策環(huán)境息息相關(guān)?！秶?guó)務(wù)院關(guān)于改革和完善中央對(duì)地方轉(zhuǎn)移支付制度的意見》國(guó)發(fā)〔2014〕71號(hào)明確要完善一般性轉(zhuǎn)移支付、從嚴(yán)控制專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付；中央對(duì)地方環(huán)境保護(hù)支出主要依賴專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付。在宏觀財(cái)政政策背景下，中央對(duì)地方轉(zhuǎn)移支付的環(huán)境保護(hù)支出占比從2014年開始逐年下降。
在環(huán)保支出層面，地方財(cái)政實(shí)際承擔(dān)的環(huán)境保護(hù)壓力在逐年上升。在地方公共預(yù)算收入放緩、地方公共預(yù)算支出壓力不斷加大，水十條、土十條、大氣十條等釋放的環(huán)保需求越來越大，PPP模式發(fā)展受阻等幾重背景之下，中國(guó)環(huán)境保護(hù)產(chǎn)業(yè)如何實(shí)現(xiàn)穩(wěn)步發(fā)展值得進(jìn)一步思考和探究。
在財(cái)政預(yù)算中，環(huán)境保護(hù)具體門類龐雜，污染防治在其中處于重要一環(huán)。下一部分將從污染防治支出看財(cái)政對(duì)環(huán)境保護(hù)各細(xì)分領(lǐng)域的支持力度。
污染防治支出：固體不斷趨少、水波動(dòng)性大、大氣穩(wěn)增
除明確列支水、大氣、固廢外，全國(guó)污染防治公共預(yù)算支出還包括其他類別。本部分以水、大氣、固廢為例分析公共預(yù)算支出的歷年變化情況。
近兩年，全國(guó)污染防治公共預(yù)算支出占比全國(guó)環(huán)境保護(hù)公共預(yù)算支出在小幅提升。與水污染防治、大氣污染防治相比，全國(guó)固體廢物污染防治支出呈逐年持續(xù)下降趨勢(shì)；從2013年開始，大氣污染防治財(cái)政支出占比呈現(xiàn)劇烈增加；而水體污染防治支出從2010年-2015年不斷下降，受水十條等政策影響，2016年-2017年水污染防治財(cái)政支出占比逐漸回升。
政府性基金支出：不同環(huán)?？颇坎町愋燥@著
就名目而言，在政府性基金支出中，與環(huán)保明確相關(guān)的有三項(xiàng)：可再生能源電價(jià)附加收入安排及其支出、廢棄電器電子產(chǎn)品處理基金、污水處理費(fèi)。2012年，國(guó)家政府性基金中明確列支再生能源電價(jià)附加收入安排及其支出、廢棄電器電子產(chǎn)品處理基金，2015年開始明確列支污水處理費(fèi)。
從2012年至2015年，可再生能源支出攀升速度較快，而從2015年至2017年每年該項(xiàng)支出逐漸穩(wěn)定。廢棄電器電子產(chǎn)品支出從2012年至2015年穩(wěn)步提高，而從2016年開始逐漸下降，2017年更是迅速衰減。而全國(guó)污水處理費(fèi)從2015年明確列支開始，即呈現(xiàn)穩(wěn)步增加趨勢(shì)。
生活垃圾焚燒發(fā)電、生物質(zhì)發(fā)電均屬可再生能源范疇?？稍偕茉措妰r(jià)附加收入也被稱為補(bǔ)貼收入，根據(jù)可再生能源法，電網(wǎng)企業(yè)收購(gòu)可再生能源電量發(fā)生的費(fèi)用，高于按照常規(guī)能源發(fā)電平均上網(wǎng)電價(jià)計(jì)算所發(fā)生費(fèi)用之間的差額，由在全國(guó)范圍對(duì)銷售電量征收可再生能源電價(jià)附加補(bǔ)償；自2016年1月1日起，征收標(biāo)準(zhǔn)經(jīng)過多次調(diào)整后提高至每度電1.9分。財(cái)政部預(yù)算數(shù)據(jù)顯示，可再生能源電價(jià)附加收入在大多數(shù)年份可以覆蓋支出，且每年基本有少量盈余。轉(zhuǎn)變發(fā)生于2015年，可再生能源電價(jià)附加收入高于支出的平衡狀態(tài)被打亂，2015年支出缺口較大，2017年也有微小缺口。伴隨可再生能源項(xiàng)目不斷投產(chǎn)運(yùn)行，該科目的支出壓力將持續(xù)增加。
與可再生能源電價(jià)附加收入及其安排相比，廢棄電器電子產(chǎn)品處理基金收支的變化異常顯著。數(shù)據(jù)局部反映出，廢棄電器電子產(chǎn)品處理基金的征收與廢棄電器電子產(chǎn)品市場(chǎng)發(fā)展均面臨不同程度的困局。廢棄電器電子產(chǎn)品處理基金從2012年開始設(shè)立，初兩年出現(xiàn)收入遠(yuǎn)大于支出的狀況，而之后三年，隨著市場(chǎng)主體不斷擴(kuò)大，基金收入趨于穩(wěn)定，出現(xiàn)支出遠(yuǎn)大于收入的狀況；而同時(shí)市場(chǎng)主體在進(jìn)一步發(fā)展中也遇到不少問題，比如收集體系及再生資源的利用鏈條等，2017年僅支出0.66億元。
市政污水市場(chǎng)化進(jìn)程中，城市縣城污水處理設(shè)施建設(shè)不斷趨于飽和，且污水處理費(fèi)與自來水費(fèi)被綁定一起進(jìn)行收繳，污水處理費(fèi)相對(duì)穩(wěn)定可控，從國(guó)家層面看，三年以來全國(guó)污水處理費(fèi)收入一直大于支出，而兩者差額在逐漸減少。
財(cái)政是一個(gè)龐大的系統(tǒng)工程，全國(guó)各地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展程度差別極大，而且伴隨環(huán)保政策的不斷調(diào)整和完善，在中國(guó)環(huán)境保護(hù)產(chǎn)業(yè)的動(dòng)態(tài)發(fā)展中市場(chǎng)主體也在不斷發(fā)生演變，一篇分析不足以概況其全貌，E20數(shù)據(jù)中心將以專題形式對(duì)該部分開展長(zhǎng)期跟蹤與分析。
