黑龍江省人民政府辦公廳關(guān)于加強草原保護修復(fù)的實施意見

 

各市(地)、縣(市)人民政府(行署)，省政府各直屬單位：
 

　　為貫徹落實《國務(wù)院辦公廳關(guān)于加強草原保護修復(fù)的若干意見》(國辦發(fā)〔2021〕7號)，經(jīng)省政府同意，現(xiàn)就做好我省草原保護修復(fù)工作提出如下實施意見。
 

　　一、主要目標
 

　　到2025年，草原保護修復(fù)制度體系基本建立，草原退化趨勢得到有效遏制，草原綜合植被蓋度穩(wěn)定在75%左右，草原生態(tài)狀況穩(wěn)步改善。到2035年，草原保護修復(fù)制度體系更加完善，退化草原得到有效治理和修復(fù)，草原綜合植被蓋度穩(wěn)定在76%左右，草原生態(tài)和生產(chǎn)功能穩(wěn)步提升，草原管理水平不斷提高，草原利用更加科學合理。到本世紀中葉，退化草原得到全面治理和修復(fù)，草原生態(tài)系統(tǒng)實現(xiàn)良性循環(huán)，形成人與自然和諧共生的新格局。
 

　　二、工作措施
 

　　(一)組織開展草原調(diào)查。完善草原調(diào)查制度，建立部門間會商機制。依托現(xiàn)有自然資源領(lǐng)域調(diào)查機構(gòu)，組織開展草原調(diào)查標準技術(shù)培訓，建立一支滿足草原調(diào)查需要的專業(yè)調(diào)查隊伍。在第三次全國國土調(diào)查基礎(chǔ)上，適時組織開展草原資源專項調(diào)查，制定草原專項調(diào)查方案、技術(shù)標準，全面查清草原資源類型、權(quán)屬、面積、分布、等級、質(zhì)量、利用狀況以及有害生物種類、分布等基本情況，建立草原資源專項調(diào)查數(shù)據(jù)庫及草原管理檔案，納入自然資源三維立體時空數(shù)據(jù)庫管理體系和林草數(shù)字管理平臺。(省自然資源廳、林草局負責)
 

　　(二)組織實施草原監(jiān)測評價。加強草原監(jiān)測網(wǎng)絡(luò)建設(shè)，完善固定監(jiān)測點和路線調(diào)查樣地建設(shè)，充分利用衛(wèi)星遙感和無人機等技術(shù)手段，構(gòu)建空天地一體化草原監(jiān)測網(wǎng)絡(luò)。強化草原動態(tài)監(jiān)測和生態(tài)狀況評價，分析評價全省草原生態(tài)變化情況，總結(jié)生態(tài)保護成效，完善生態(tài)保護修復(fù)政策。健全草原監(jiān)測評價數(shù)據(jù)匯交、定期發(fā)布和信息共享機制，建立健全自然資源部門負責的草原調(diào)查監(jiān)測評價數(shù)據(jù)匯交、管理、維護、發(fā)布、共享和利用監(jiān)督機制。加強省、市、縣三級草原管理人員和專業(yè)調(diào)查隊伍技術(shù)培訓，創(chuàng)新監(jiān)測手段，提高技術(shù)水平。做好草原統(tǒng)計工作，完善草原統(tǒng)計指標和方法。(省林草局、自然資源廳、生態(tài)環(huán)境廳、統(tǒng)計局按職責分工負責)
 

　　(三)編制草原保護修復(fù)利用規(guī)劃。依據(jù)我省國土空間規(guī)劃、國土空間生態(tài)修復(fù)規(guī)劃等有關(guān)規(guī)劃，按照因地制宜、分區(qū)施策的原則，編制全省草原保護修復(fù)利用規(guī)劃，落實規(guī)劃指標和管控目標，明確草原功能分區(qū)、保護目標和管理措施。各級政府要依據(jù)上一級規(guī)劃，編制本行政區(qū)域草原保護修復(fù)利用規(guī)劃并組織實施。(省林草局、自然資源廳、生態(tài)環(huán)境廳等按職責分工負責)
 

　　(四)加大草原保護力度。依據(jù)第三次國土調(diào)查成果，調(diào)整優(yōu)化基本草原，把維護國家生態(tài)安全、保障草原畜牧業(yè)健康發(fā)展所需最基本、最重要的草原劃定為基本草原，實施更加嚴格的保護和管理，確?；静菰娣e不減少、質(zhì)量不下降，用途不改變。嚴格落實生態(tài)保護紅線和國土空間用途管制制度，明確生態(tài)保護監(jiān)管職責。加強草原執(zhí)法監(jiān)管，通過衛(wèi)片定期比對、地面監(jiān)控巡護和暢通群眾舉報渠道等措施，及時發(fā)現(xiàn)并堅決打擊違法開墾、未批先建、蠶食侵占等各類破壞草原行為。建立健全草原執(zhí)法責任追究制度，落實草原生態(tài)環(huán)境損害賠償制度。加強草原征占用審核審批管理，建立草原占用總量控制制度，明確各類牲畜規(guī)模養(yǎng)殖占用草原控制標準，建立項目落地前部門溝通協(xié)調(diào)機制，提高用地單位征占用草原許可辦理效率，做好“兩隨機一公開”監(jiān)督檢查，強化事中事后監(jiān)管。
 

　　落實《黑龍江省草原禁牧計劃》，夯實草原禁牧區(qū)縣(市、區(qū))、鄉(xiāng)(鎮(zhèn))政府的禁牧主體責任和草原行政主管部門的禁牧監(jiān)管責任，落靠國有草原使用者、集體草原所有者以及承包經(jīng)營者履行草原禁牧義務(wù)，加大牲畜舍飼圈養(yǎng)等政策支持力度，依法查處禁牧期違規(guī)放牧行為。在非禁牧區(qū)域探索制定不同類型放牧草原載畜量計算和核定辦法，優(yōu)先開展自然保護地內(nèi)草原合理放牧利用，總結(jié)推廣實現(xiàn)草畜平衡的經(jīng)驗和做法，促進草原生態(tài)環(huán)境穩(wěn)步恢復(fù)。(省林草局、自然資源廳、生態(tài)環(huán)境廳、農(nóng)業(yè)農(nóng)村廳等按職責分工負責)
 

　　(五)完善草原自然保護地體系。依據(jù)《黑龍江省自然保護地整合優(yōu)化預(yù)案》，優(yōu)化草原類型自然保護地，實行整體保護、差別化管理。開展自然保護地自然資源確權(quán)登記，禁止在自然保護區(qū)的核心保護區(qū)新建草原圍欄，已有圍欄逐步移除。重點禁牧區(qū)域的自然保護區(qū)范圍內(nèi)草原，要嚴格落實草原禁牧制度。非重點禁牧區(qū)域的自然保護區(qū)范圍內(nèi)草原，屬于核心保護區(qū)的，原則上禁止人為活動，實行禁牧制度，在嚴格落實草畜平衡制度要求的前提下，允許原住居民在所承包草原上適度放牧，防止超載放牧；自然保護區(qū)一般控制區(qū)和草原自然公園實行負面清單管理，規(guī)范生產(chǎn)生活和旅游、開發(fā)等建設(shè)活動，在嚴格落實草畜平衡制度要求的前提下，允許適度放牧，加強草畜平衡和禁牧休牧措施監(jiān)管。組織開展“綠盾”行動，強化自然保護地監(jiān)管，嚴肅查處破壞自然保護地的各類違法行為。完善自然保護地體系建設(shè)，進一步增強草原生態(tài)系統(tǒng)的完整性和連通性，為野生動植物生存繁衍留下空間，有效保護生物多樣性。(省林草局、自然資源廳、生態(tài)環(huán)境廳按職責分工負責)
 

　　(六)加快推進草原生態(tài)修復(fù)。按照“誰投資、誰受益”原則，鼓勵支持社會資本和個人投資治理退化、沙化和鹽堿化草原，加快“三化”草原植被和土壤修復(fù)，提升草原生態(tài)功能和生產(chǎn)功能。健全草原生態(tài)保護修復(fù)監(jiān)管制度。嚴重“三化”草原，要采取禁牧封育等綜合措施促進自然修復(fù)，鼓勵支持以人工種草方式修復(fù)草原生態(tài)，恢復(fù)提升草原生產(chǎn)能力。對中輕度“三化”草原，堅持以草定畜，合理控制放牧牲畜數(shù)量和強度，實現(xiàn)草畜平衡，支持采取圍欄封育、免耕補播、松土施肥、鼠蟲害防治等措施，促進草原植被恢復(fù)。對已墾草原，應(yīng)當制定退耕還草計劃，按照國務(wù)院批準的范圍和規(guī)模，有計劃地退耕還草。
 

　　在水土條件適宜地區(qū)，鼓勵建設(shè)人工草地，支持草原使用者選擇適合的多年生牧草品種，建設(shè)優(yōu)質(zhì)飼草生產(chǎn)基地，促進草原生態(tài)修復(fù)與草原畜牧業(yè)高質(zhì)量發(fā)展有機融合。強化草原生物災(zāi)害監(jiān)測預(yù)警，加強草原有害生物及外來入侵物種防治，不斷提高綠色防治水平。強化草原火情監(jiān)測預(yù)警，加強草原防火裝備專業(yè)化、標準化建設(shè)，提升火源管控、通訊保障和撲火隊伍快速投送能力，全面提升綜合防控水平。(省林草局、自然資源廳、應(yīng)急廳、生態(tài)環(huán)境廳、農(nóng)業(yè)農(nóng)村廳等按職責分工負責)
 

　　(七)統(tǒng)籌推進林草生態(tài)治理。按照山水林田湖草沙整體保護、系統(tǒng)修復(fù)、綜合治理的要求和宜林則林、宜草則草、宜濕則濕的原則，統(tǒng)籌推進森林、草原、濕地保護修復(fù)，探索建立山水林田湖草沙一體化保護修復(fù)體制機制。松嫩平原草原，嚴格落實草原禁牧制度，加強生態(tài)修復(fù)治理和保護監(jiān)管，提升退化草原生態(tài)功能，鞏固生態(tài)治理成果。三江平原草原，實行草原禁牧封育和合理利用等措施促進草原自我修復(fù)。山區(qū)半山區(qū)林草交錯地帶，營造林草復(fù)合植被，避免過分強調(diào)集中連片和高密度造林。在森林區(qū)，適當保留林間和林緣草地，形成林地、草地鑲嵌分布的復(fù)合生態(tài)系統(tǒng)。落實林草覆蓋率指標，用于考核評價各地生態(tài)建設(shè)成效。(省林草局負責)
 

　　(八)大力發(fā)展草種業(yè)。建立健全草種質(zhì)資源保護利用體系，啟動草種質(zhì)資源普查工作，建立草種質(zhì)資源庫、資源圃及原生境保護為一體的保存體系，完善草種質(zhì)資源收集保存、評價鑒定、創(chuàng)新利用和信息共享的技術(shù)體系。加強優(yōu)良草種特別是優(yōu)質(zhì)鄉(xiāng)土草種選育、擴繁、儲備和推廣利用，鼓勵科研工作者培育和馴化優(yōu)良牧草、水土保持和觀賞藥用草種，加大良種繁育和野生草種采集基地建設(shè)支持力度，不斷提高草種自給率，滿足草原生態(tài)修復(fù)用種需要。完善草品種審定制度，加強草種質(zhì)量監(jiān)管。(省林草局負責)
 

　　(九)合理利用草原資源。牧區(qū)、半農(nóng)半牧區(qū)要按照生產(chǎn)生態(tài)有機結(jié)合、生態(tài)優(yōu)先原則，推動由草原放牧利用轉(zhuǎn)為采草利用。優(yōu)化種植結(jié)構(gòu)，建立以人工飼草地為主體，天然草原為補充的飼草供給體系，在改善和恢復(fù)草原生態(tài)前提下，采取人工措施提高草原牧草產(chǎn)量和質(zhì)量，逐步形成優(yōu)質(zhì)飼草供給基地。農(nóng)區(qū)要立足本地資源狀況，發(fā)展規(guī)?；藴驶B(yǎng)殖，大力推廣人工飼草地建設(shè)，開發(fā)利用豐富的秸稈資源，提高飼草料供給能力。山區(qū)半山區(qū)要以實現(xiàn)草畜平衡為目標，優(yōu)化畜群結(jié)構(gòu)，控制放牧牲畜數(shù)量，提高科學飼養(yǎng)和放牧管理水平，避免過牧導致草原退化。全省要統(tǒng)籌規(guī)劃，加快轉(zhuǎn)變傳統(tǒng)草原畜牧業(yè)生產(chǎn)方式，優(yōu)化牧區(qū)、半農(nóng)半牧區(qū)和農(nóng)區(qū)資源配置，推行“牧區(qū)繁育、農(nóng)區(qū)育肥”等生產(chǎn)模式，提高資源利用效率。發(fā)展現(xiàn)代草業(yè)，支持草產(chǎn)品加工業(yè)發(fā)展，建立完善草產(chǎn)品質(zhì)量標準體系。強化農(nóng)牧民培訓，提升科學保護、合理利用草原的能力水平?？茖W推進草原多功能利用，充分釋放草原經(jīng)濟、生態(tài)和社會價值以及在碳匯、旅游等方面獨特優(yōu)勢，挖掘草原景觀和牧區(qū)獨特文化功能，開發(fā)建設(shè)草原旅游景點和草原自然公園，為廣大人民群眾提供休閑康養(yǎng)場所，滿足人民群眾對美好生態(tài)的需求，帶動地方旅游康養(yǎng)業(yè)發(fā)展，讓周邊群眾增加收入。(省農(nóng)業(yè)農(nóng)村廳、林草局、文化和旅游廳等按職責分工負責)
 

　　(十)完善草原承包經(jīng)營制度。要明確草原所有權(quán)、使用權(quán)，穩(wěn)定承包權(quán)，放活經(jīng)營權(quán)，加快推進草原確權(quán)登記頒證。要因地制宜落實草原承包經(jīng)營制度，支持適度規(guī)模經(jīng)營，充分考慮草原生態(tài)系統(tǒng)的完整性，防止草原碎片化。面積較小、零星分布無人承包的草原，使用該草原的集體經(jīng)濟組織或全民所有制單位應(yīng)加強管理，所有權(quán)代理行使主體應(yīng)加強監(jiān)管，明確責任。對退化嚴重的草原，可以采取先治理再承包或引入社會資本治理收益分成等措施，提高經(jīng)濟、生態(tài)和社會效益。要加強草原承包經(jīng)營管理，依法規(guī)范草原發(fā)包行為，健全草原承包檔案，全面梳理和規(guī)范草原承包經(jīng)營合同，著重解決草原承包地塊四至不清、證地不符、交叉重疊以及承包期過短、承包費用過低、“探頭”合同等問題，保護草原承包經(jīng)營者的合法權(quán)益。要做好草原承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)管理，依法規(guī)范承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)行為，完善流轉(zhuǎn)合同，明確雙方權(quán)利義務(wù)，杜絕以流轉(zhuǎn)為名改變草原用途、破壞草原的行為。(省林草局、自然資源廳負責)
 

　　(十一)穩(wěn)妥推進國有草原資源有償使用制度改革。健全草原有償承包經(jīng)營制度。依法確定給集體經(jīng)濟組織和全民所有制單位使用的國有草原、未確定使用權(quán)的國有草原，除由農(nóng)村集體經(jīng)濟組織成員實行家庭或者聯(lián)戶承包經(jīng)營使用的國有草原外，均實行有償使用。要依據(jù)草原前三年的平均產(chǎn)量、質(zhì)量、位置等因素，合理確定草原承包費，建立定期調(diào)價機制，實行一年一收取，降低承包經(jīng)營者負擔。依法確定給集體經(jīng)濟組織使用的國有草原，草原承包費嚴格按照《黑龍江省草原條例》規(guī)定收取。依法確定給全民所有制單位使用的國有草原，草原承包費可參照依法確定集體經(jīng)濟組織使用國有草原規(guī)定收取。市、縣、鄉(xiāng)(鎮(zhèn)、場)收取的草原承包費要納入預(yù)算管理，全額用于草原保護和建設(shè)。加強草原承包費使用監(jiān)管，并將草原有償使用情況納入年度國有資產(chǎn)報告，積極探索創(chuàng)新國有草原所有者權(quán)益的其他有效實現(xiàn)形式，并建立收益分配機制。不納入有償使用范圍的國有草原，要簽訂協(xié)議明確國有草原所有權(quán)代理行使主體和使用權(quán)人并落實雙方權(quán)利義務(wù)，落實保護草原的責任。(省林草局、自然資源廳、發(fā)改委、財政廳等按職責分工負責)
 

　　三、保障措施
 

　　(十二)提升科技支撐能力。加強我省農(nóng)林院校草原保護修復(fù)相關(guān)學科專業(yè)建設(shè)，擴大草原保護修復(fù)相關(guān)領(lǐng)域博士、碩士研究生招生培養(yǎng)規(guī)模，打造高水平學科團隊，培養(yǎng)草原保護修復(fù)領(lǐng)域高素質(zhì)人才。支持草原科技創(chuàng)新，開展草原保護修復(fù)問題研究和小流域治理試驗，爭取在退化草原修復(fù)、生態(tài)系統(tǒng)重建、生態(tài)服務(wù)價值評估、智慧草原建設(shè)等方面取得突破，著力解決草原保護修復(fù)科技支撐能力不足問題。支持草品種選育、草種生產(chǎn)、退化草原植被恢復(fù)、人工草地建設(shè)、草原有害生物防治等關(guān)鍵技術(shù)和裝備研發(fā)推廣。支持草原重點實驗室、長期科研基地、定位觀測站、創(chuàng)新聯(lián)盟等平臺建設(shè)，強化草原科技成果轉(zhuǎn)化。加強草原保護修復(fù)國際合作與交流。(省科技廳、教育廳、林草局等按職責分工負責)
 

　　(十三)完善制度機制體系。根據(jù)《中華人民共和國草原法》修改進程，適時按程序啟動《黑龍江省草原條例》修訂工作，健全草原保護修復(fù)制度體系。不斷加大草原法律法規(guī)貫徹實施力度，建立健全違法舉報、案件督辦等機制，依法打擊各類破壞草原的違法行為。完善草原行政執(zhí)法與刑事司法銜接機制，嚴格按照國家和我省行政執(zhí)法和刑事司法銜接的有關(guān)規(guī)定及時移交案件線索，依法懲治破壞草原的犯罪行為。建立部門聯(lián)動執(zhí)法機制，組織開展聯(lián)合檢查、聯(lián)合調(diào)查和聯(lián)合執(zhí)法。(省林草局、自然資源廳、生態(tài)環(huán)境廳、司法廳、公安廳等按職責分工負責)
 

　　(十四)加大政策支持力度。建立健全草原保護修復(fù)財政投入保障機制，將草原執(zhí)法監(jiān)督、草原調(diào)查監(jiān)測等工作經(jīng)費納入財政預(yù)算，爭取中央財政加大對重點生態(tài)功能區(qū)轉(zhuǎn)移支付力度。落實國家生態(tài)保護補償政策，建立健全草原生態(tài)保護補償機制。各級政府要把草原保護修復(fù)及相關(guān)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)納入基本建設(shè)規(guī)劃，加大投入力度，完善補助政策。探索開展草原生態(tài)價值評估和資產(chǎn)核算。鼓勵和引導金融機構(gòu)創(chuàng)設(shè)適合草原特點的金融產(chǎn)品，強化草原生態(tài)保護修復(fù)、草原旅游、草原地區(qū)特色產(chǎn)業(yè)發(fā)展等金融支持。鼓勵地方探索開展草原政策性保險試點，提供草原火災(zāi)、蟲災(zāi)、旱災(zāi)等草原保險保障支持。鼓勵社會資本設(shè)立草原保護基金，參與草原保護修復(fù)。(省林草局、發(fā)改委、財政廳、自然資源廳、生態(tài)環(huán)境廳、農(nóng)業(yè)農(nóng)村廳、水利廳，人民銀行哈爾濱中心支行、黑龍江銀保監(jiān)局等按職責分工負責)
 

　　(十五)加強管理隊伍建設(shè)。進一步穩(wěn)定壯大基層草原管理和技術(shù)服務(wù)隊伍，提升管理和服務(wù)水平。要強化草原監(jiān)管執(zhí)法，加強執(zhí)法人員培訓，提升執(zhí)法監(jiān)督能力。支持草原管護員隊伍建設(shè)，充分發(fā)揮作用。支持社會化服務(wù)組織發(fā)展，充分發(fā)揮草原專業(yè)學會、協(xié)會等社會組織在政策咨詢、信息服務(wù)、科技推廣、行業(yè)自律等方面作用。(省林草局、自然資源廳、人社廳、民政廳，相關(guān)社會組織業(yè)務(wù)主管部門和行業(yè)管理部門等按職責分工負責)
 

　　四、組織領(lǐng)導
 

　　(十六)加強對草原保護修復(fù)工作的領(lǐng)導。各級政府要進一步提高認識，切實把草原保護修復(fù)工作擺在重要位置，加強組織領(lǐng)導，周密安排部署，確保取得實效。要認真落實林長制，實行市(地)、縣(市、區(qū))政府(行署)目標責任制。要把草原承包經(jīng)營、基本草原保護、草畜平衡、禁牧休牧等制度落實情況納入各級政府年度目標考核，充分利用林草大數(shù)據(jù)細化考核指標，逐級壓實責任。
 

　　(十七)落實部門責任。省直各有關(guān)部門要根據(jù)職責分工，認真做好草原保護修復(fù)相關(guān)工作。各級草原主管部門要適應(yīng)生態(tài)文明體制改革新形勢，進一步轉(zhuǎn)變職能，切實加強對草原保護修復(fù)工作的管理、服務(wù)和監(jiān)督，及時研究解決重大問題。
 

　　(十八)引導全社會關(guān)心支持草原事業(yè)發(fā)展。深入開展草原普法宣傳和科普活動，廣泛宣傳草原的重要生態(tài)、經(jīng)濟、社會和文化功能，不斷增強全社會關(guān)心關(guān)愛草原和依法保護草原的意識，夯實加強草原保護修復(fù)的群眾基礎(chǔ)，積極動員社會組織和群眾參與草原保護修復(fù)，充分展示種草護草在國土綠化中的重要作用。
 

黑龍江省人民政府辦公廳
 

2021年10月18日

 

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